摘要：统一战线法规体系是指涉及统一战线工作领域的全部法律规范，按照不同的法律类型和内容分类组合而成的一个体系化、有机联系的统一整体。统一战线法规体系可以分为类型体系和内容体系。构建与完善统一战线法规体系是统一战线工作法治化发展的必然要求。统一战线法规体系总体上呈现出“双轨制”的特点，即国家法律法规体系和党内法规体系并存。构建与完善统一战线法规体系，应当从统一战线工作的实际出发，根据统一战线各领域工作的内容和要求做出不同的安排。随着统一战线工作法治化要求和程度的不断提高，构建与完善统一战线法规体系日益成为推进统一战线工作的一项重要任务。
关键词：统一战线；统一战线法规体系；统一战线工作法治化
作者简介：殷啸虎（1959-），男，重庆人，上海社会科开云电子注册-（中国）官方网站法学研究所副所长，教授、研究员，上海市社会主义开云电子注册-（中国）官方网站特聘教授，上海市政协常委，主要从事宪法学和民主政治研究。
提升统一战线工作法治化水平是依法治国的应有之义，也是中国共产党依法执政的必然要求。提升统一战线工作法治化水平的前提和基础性工作就是构建、完善统一战线法规体系，切实将统一战线工作纳入法治化轨道。统一战线工作是一项政策性特别强的工作。在不同时期，政策引导是推进统一战线工作、有效发挥统一战线功能的重要保障。政策具有灵活性、策略性与适应性特点，便于根据形势的变化和要求进行及时调整。但是我们应当看到，今天的统一战线工作不仅要强调灵活性、策略性与适应性，更要强调制度化、规范化和程序化。其中，关键的方面就是要将一些比较成熟的制度、规范和程序上升到法律的层面，在法治轨道上推进统一战线工作的开展。解决长期以来存在的“统一战线不统一”问题，不仅需要加强政策引导，而且需要加强法治引领与规范。
一、统一战线法规体系的发展进程
统一战线作为中国共产党的三大法宝之一，其发展长期以来主要依靠党的政策推动。随着统一战线的制度化发展，如何从政策层面上升到法律制度层面，通过法律手段和路径规范统一战线工作的开展，并在此基础上构建符合中国国情的统一战线法规体系，成为一个不可回避的问题。新中国建立以来，中国共产党在这个问题上进行了长期的实践和探索。
（一）新中国筹建时期，对统一战线工作法治化进行了初步的尝试
在新中国成立的过程中，中华人民共和国作为一个民主联合政府，完全是按照中国共产党的统一战线理念和政策来构建的。在这个建政的过程中，中国共产党对统一战线政策的法治化进行了初步的尝试。其典型案例就是1949年9月27日通过的《中国人民政治协商会议组织法》。这部法律明确将政治协商会议定性为“全中国人民民主统一战线的组织”，规定人民政协除了履行法定的职能外，还有一项重要任务就是“指导地方民主统一战线工作”。周恩来在《关于人民政协的几个问题》的报告中对此做了进一步的阐述：“中国人民政治协商会议是一个包含了工人阶级、农民阶级、城市小资产阶级、民族资产阶级和一切爱国民主人士的统一战线组织。既然是这样一个组织，就不应该开一次会议就结束，而应该长期存在。中国人民政治协商会议是个长期性的组织。”［1］显然，制定《中国人民政治协商会议组织法》的基本目的就是以法律形式将人民政协这一统一战线组织形式确定下来，使人民政协依法开展活动。这是当时的一个基本共识。救国会代表沙千里在政协全体会议上的发言就提出：《中国人民政治协商会议组织法》是“最适合于中国人民要求和中国目前情况的一种统一战线具体方案。按照这个组织法，人民政协将是中国人民民主统一战线的最高的，最完整的，最有力的组织形式”［2］。可见，新中国建立前，中国共产党就通过法律的形式将人民政协这一统一战线组织的职能和活动原则确立下来。这不仅为统一战线工作的开展提供了制度和法治保障，也为统一战线工作法治化积累了有益的经验。
（二）新中国建立初期，统一战线政策获得确立与发展
当然，新中国建立初期的统一战线工作法治化实践是特定背景下的一种尝试。这种尝试不仅是在政策引导下进行的，而且从某种意义上说就是统一战线政策的要求和体现。在当时的条件下，统一战线工作并不具备法治化的条件。因为在新中国建立初期复杂的历史条件下，统一战线工作的灵活性与适应性是首要的。随着国家政局的逐步稳定，对工作重心进行政策调整也就成为这一时期统一战线工作的中心任务。
1950年3月16日至4月底，第一次全国统战工作会议在北京召开。本次会议明确提出了统一战线工作的总任务：要在实行共同纲领、巩固工农联盟的基础上，密切团结全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、广大华侨、各界民主人士和其他爱国分子，争取尽可能多的能够同我们合作的人，为稳步地实现新时期的历史任务而奋斗。同时，本次会议就如何正确处理好民族资产阶级问题、民主党派问题、民族关系问题等进行了讨论，统一了认识。由于相关认识的统一、相关政策的及时调整，在随后开展的一系列大规模运动中，统一战线发挥了独特的重要作用。
经过三年国民经济的恢复，人民民主专政政权得到了巩固。中共中央及时提出了过渡时期的总路线和总任务。在这种背景下，统一战线工作的重心也面临调整。1953年6月，第四次全国统战工作会议召开。本次会议按照中共中央的指示，认为党的统一战线工作是实现党的总路线和总任务的斗争中一个方面的工作，是总斗争中的一个方面的斗争。本次会议明确了过渡时期人民民主统一战线工作的主要任务就是团结、教育和改造民族资产阶级、上层小资产阶级及其知识分子和政治代表，加强国内各民族的工作［3］。为了从制度上保证这种政策调整，中共中央及时向各地批转了中共中央统战部于1953年7月和1954年1月提出的《关于人民代表大会制实行后统一战线组织问题的意见》《关于实行人民民主统一战线时安排民主人士的意见》和《关于县、市以上地方各级人民代表大会制实行时安排民主人士和人民代表大会制实行后人民民主统一战线组织问题的补充意见》。
1956年2月，第六次全国统战工作会议召开。本次会议讨论并通过了《1956年到1962年统一战线工作的方针（草案）》，讨论并同意了中共中央统战部提出的《关于帮助民主党派工作的意见》。后来，根据毛泽东提出的“两个万岁” 思想，中共把与民主党派关系的方针政策概括为“共产党和各民主党派长期共同存在，互相监督”［4］。这一政策的提出是统一战线政策的一个重大调整，开启了共产党同民主党派关系的新模式。
这段时期，统一战线各个领域的政策获得调整，相关制度与规范得到制定。例如，1952年2 月，政务院第125次会议原则通过了《民族区域自治实施纲要》。这是我国第一个关于民族区域自治的法规。虽然由于“文化大革命”时期政策的失误，人民民主统一战线受到了严重的挫折，但是新中国建立初期确立的统一战线工作相关政策和制度，仍对推进统一战线工作的发展起到了重要的作用、产生了深远的影响。
（三）改革开放以来，统一战线工作坚持政策引领与法治规范的双重推进
党的十一届三中全会以来，统一战线工作进入了一个新的历史发展阶段。中国共产党提出了新时期爱国统一战线的纲领，规定了统一战线的任务，制定了统一战线的各项方针政策。中国共产党不仅从理论上丰富了爱国统一战线的内涵，而且在实践中不断规范统一战线工作，逐步实现统一战线工作的制度化、规范化和程序化。中国共产党在统一战线工作的政策引领与法治规范双重推进方面进行了积极的探索：在统一战线的大政方针方面，通过党的方针政策进行引领和推进；在统一战线的具体工作领域，通过法律法规进行指导和规范。一方面，统一战线工作政策发挥了引领和推进作用。为了发展新时期爱国统一战线，第十四次和第十五次全国统战工作会议召开，着重讨论了新时期爱国统一战线的地位、作用、性质、根本任务和基本方针等重要问题，提出了统一战线工作的十项任务，形成了“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的多党合作方针。其后，根据形势需要，中共中央制定了《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》等相关规范性文件，奠定了新时期爱国统一战线的基本政策格局。另一方面，统一战线工作法律法规发挥了指导和规范作用。为了适应新时期爱国统一战线制度化、规范化和程序化发展的要求，中国共产党把统一战线作为国家政治建设的一项基本内容在《宪法》中予以确认。同时，对涉及统一战线具体方面的重要问题以法律、行政法规和地方性法规的形式进行规定。
（四）中共十八大以来，统一战线工作法治化取得新进展
中共十八大以来，全面依法治国对在法治轨道上推进统一战线工作提出了新的要求。中共十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对依法治国和依法执政做出了战略部署，要求完善包括统一战线相关领域在内的法律制度，要求进一步推进统一战线工作的法治化。中国共产党对构建与完善统一战线法规体系进行了积极的探索。特别是中国共产党首次以党内法规的形式对统一战线工作进行规范，丰富和拓展了统一战线法规体系的内涵。《中国共产党统一战线工作条例（试行）》作为中国共产党统一战线历史上的首部党内法规，既是统战工作的总依据、总规范、总遵循，也是统一战线工作法治化的一个新的重要路径。构建与完善统一战线法规体系，推进统一战线工作法治化，不仅是依法治国和依法执政的要求，也是统一战线工作自身发展的必然要求。
二、统一战线法规体系的类型
统一战线法规体系是指涉及统一战线工作领域的全部法律规范，按照不同的法律类型和内容分类组合而成的一个体系化、有机联系的统一整体。统一战线法规体系可以分为类型体系和内容体系。本部分着重讨论统一战线法规的类型体系。统一战线法规的类型体系亦即狭义的统一战线法规体系，也就是统一战线法规体系的构成要素。中共十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对社会主义法治体系的基本内涵进行了界定，提出“在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系”。从这一表述来看，中国特色社会主义法治体系实际上包含了两大体系：一个是国家法体系；另一个是党内法规体系。因此，统一战线法规体系总体上呈现出“双轨制”的特点，即国家法律法规体系和党内法规体系并存。
（一）统一战线的国家法体系
国家法体系以《宪法》为统领，由法律（包括基本法律和基本法律以外的其他法律）、行政法规、地方性法规和规章组成。
1．宪法。我国《宪法》关于统一战线问题的原则性规定主要体现在“序言”部分。《宪法》写道：“在长期的革命和建设过程中，已经结成由中国共产党领导的，有各民主党派和各人民团体参加的，包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线，这个统一战线将继续巩固和发展。中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”《宪法》的其他相关条文也对涉及统一战线具体工作领域的问题做了规定。
2．法律。我国法律中关于统一战线具体工作领域的规定主要有两类：一类是由全国人民代表大会制定的基本法律；另一类是由全国人民代表大会常务委员会制定的其他法律。目前，全国人民代表大会制定的涉及统一战线具体工作领域的基本法律主要有：《民族区域自治法》《香港特别行政区基本法》《澳门特别行政区基本法》《反分裂国家法》等。全国人民代表大会常务委员会制定的涉及统一战线具体工作领域的其他法律主要有：《归侨侨眷权益保护法》《台湾同胞投资保护法》等。此外，其他涉及统一战线领域的规定散见于《刑法》等基本法律和其他法律之中。
